Чи ефективні спецсанкції у бізнесі?

Колонка Ілони Сологуб, експерта Програми USAID ЛЕВ та наукового співробітника Київської школи економіки для Нового Времени.

Щороку кількасот українських підприємств підпадають під санкції відповідно до ст. 37 Закону про зовнішньоекономічну діяльність (далі – ЗЕД). Збитки підприємств при цьому вимірюються мільйонами гривень.  Держава також витрачає на «санкційні справи» значні кошти. Окрім того, імовірність застосування санкцій погіршує умови здійснення ЗЕД для всіх суб’єктів господарювання. Водночас ефективність санкцій є сумнівною, а корупційні ризики – доволі високими. Тому Програма USAID “Лідерство в економічному врядуванні” пропонує скасувати спеціальні санкції, передбачені Законом про ЗЕД.

Згідно із Законом про ЗЕД, санкції у вигляді штрафів,[1]  індивідуального ліцензування[2] або тимчасового призупинення ЗЕД можуть застосовуватися...

«…за  порушення  цього  або  пов'язаних  із  ним законів України до   суб'єктів   зовнішньоекономічної діяльності  або  іноземних суб'єктів господарської діяльності...» (ст. 37)

Тобто підстави для застосування спеціальних санкцій за порушення у сфері ЗЕД (далі- санкції) дуже широкі. Чинний Порядок застосування санкцій, затверджений Наказом МЕРТ №52 від 17.04.2000 (далі – Порядок) також залишає значний простір для вільного трактування законодавства представниками органів виконавчої влади під час прийняття рішень про застосування санкцій до суб'єктів ЗЕД та визначення виду санкцій.

Така невизначеність у застосуванні санкцій призводить до значних втрат суб'єктів ЗЕД[3], як прямих (витрати на скасування санкцій), так і непрямих (недоотриманий прибуток від здійснення зовнішньоекономічної діяльності). Окрім того, хоча санкції щороку застосовуються до кількох сотень підприємств (1,5-3% суб'єктів ЗЕД), ризик застосування санкцій погіршує умови здійснення ЗЕД для всіх українських підприємств, оскільки знижує кількість іноземних контрагентів, які (потенційно) хотіли б працювати з нашими компаніями.

Більш того, за нашими оцінками, наведеними нижче, працівники державних органів витрачають значну кількість часу на розгляд справ, пов'язаних із санкціями.

Ми спробували оцінити витрати державних органів та втрати підприємств, пов’язані із застосуванням та подальшим переглядом спеціальних санкцій, та порівняти їх із вигодами від застосування таких санкцій.

Для цього ми використали дані Реєстрів публічної інформації МЕРТ (оскільки всі «рухи» навколо санкцій відображаються в Наказах МЕРТ, які, в свою чергу, включені до реєстрів), а також проаналізували всі випадки застосування санкцій до українських підприємств у 2016 році, а саме – розглянули причини застосування санкцій, хто був їх ініціатором та що сталося з цими санкціями пізніше – протягом 2016 року - першої половини 2017 року.

Діаграма 1 показує, що близько половини наказів МЕРТ пов'язані із санкціями. Мабуть, написання "санкційних" наказів займає менше часу, ніж написання складніших наказів, наприклад, пов'язаних із регулюванням певних галузей. Однак, навіть припускаючи, що складання та підписання одного наказу, пов'язаного із санкціями, потребує в середньому дві години, впродовж 2016 року на цю діяльність знадобилося 1133 * 2 = 2266 годин або, якщо припустити, що цим займався головний спеціаліст із окладом 4700 грн у 2016 році, 10,6 млн грн. Додатково слід врахувати робочий час спеціалістів інших державних органів - тих, які ініціюють застосування санкцій до підприємств.

 

Діаграма 1. Накази МЕРТ згідно з Реєстрами публічної інформації

 

Більшість наказів МЕРТ, пов’язаних із санкціями (діаграми 2, 3), стосуються або тимчасового зупинення дії або скасування санкцій. Це пояснюється тим, що застосування санкцій, як правило, здійснюється на підставі одного наказу одразу до кількох компаній (наприклад, у 2016 році застосування санкцій до більш, аніж половини підприємств стало результатом прийняття лише трьох наказів МЕРТ), а накази про тимчасове призупинення чи скасування санкцій, як правило, стосуються лише одного підприємства.

 

Діаграма 2. Накази, пов’язані із застосуванням санкцій за порушення у сфері ЗЕД, які стосувалися українських суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності

 

Діаграма 3. Накази, пов’язані із санкціями у сфері ЗЕД, які стосувалися нерезидентів

 

Діаграма 4 демонструє, що у 2016 році майже всі випадки застосування спеціальних санкцій ініціювали лише два державних органи – ДФС та СБУ, причому СБУ відносно частіше ініціювала тимчасове призупинення ЗЕД, аніж індивідуальне ліцензування.[4]

 

Діаграма 4. Кількість українських підприємств, до яких було застосовано санкції, за видами санкцій та органами-ініціаторами, за 2016 рік

 

За що ж застосовувалися санкції до українських підприємств?

 

У переважній більшості випадків – за порушення ст. 1 і 2 Закону про порядок розрахунків в іноземній валюті, тобто за перевищення 180-денного терміну повернення валютної виручки (діаграма 5). Ми змогли ідентифікувати лише 30 підприємств (із загальної кількості 929), до яких було застосовано санкції за контрабанду (порушення ст.ст. 482-485 Митного кодексу України). Ще у 14 випадках застосування санкцій було пов'язано з товарами подвійного призначення.[5]

 

Діаграма 5. Розподіл випадків застосування санкцій за порушення у сфері ЗЕД за видами порушень

 

 

У Таблиці 1 більш докладно розглянуто вагу санкцій за порушення терміну повернення валютної виручки у загальній кількості застосованих санкцій. З Таблиці 1 видно, що 93% санкцій, ініційованих ДФС, та лише 23% санкцій, ініційованих СБУ, стосуються порушень валютного законодавства. Як ДФС, так і СБУ частіше ініціюють застосування за такі порушення режиму індивідуального ліцензування і значно рідше - тимчасового зупинення ЗЕД. Тому порушень валютного законодавства стосуються 90% випадків застосування індивідуального ліцензування та 62% випадків застосування тимчасового зупинення ЗЕД.

 

Таблиця 1. Частка підприємств, до яких спеціальні санкції застосовані за порушення термінів повернення валютної виручки, за видом санкцій та органом-ініціатором

 

індивідуальне ліцензування

тимчасове зупинення ЗЕД

всього

СБУ

13 із 37      (35%)

10 із 62         (16%)

23 із 99     (23%)

ДФС

679 із 735     (92%)

86 із 92         (93%)

765 із 827   (93%)

всього

692 із 772     (90%)

96 із 154        (62%)

788 із 926[6]   (83%)

 

Яка ж "ціна питання", тобто за які суми порушень було застосовано санкції згідно зі ст. 37 Закону про ЗЕД?

На жаль, дані щодо сум наводяться лише для порушень термінів повернення валютної виручки та й то не для всіх, а приблизно для половини підприємств, до яких було застосовано санкції за порушення у сфері ЗЕД. Дані за цими випадками представлено в Таблиці 2. З таблиці 2 видно, що санкції у переважній більшості випадків застосовано за незначні порушення – до 100 тис. дол. США (в еквіваленті).

 

Таблиця 2. Розподіл підприємств, до яких застосовано санкції за порушення термінів повернення валютної виручки, за сумою порушень (для підприємств, для яких є дані)

 

Частка підприємств, до яких застосовано санкції за дане порушення, за видами санкцій

Сума порушення

Індивідуальне ліцензування

Тимчасове зупинення ЗЕД

До 20 тис. дол. (в еквіваленті)

26%

18%

До 100 тис. дол. (в еквіваленті)

56%

39%

До 1 млн дол. (в еквіваленті)

80%

66%

Довідково:

 

 

Середня сума порушення, млн дол. США*

1,47

3,6

Медіанна сума порушення, тис. дол. США*

70,1

221

*суми порушень перераховані у долари США за курсом на момент підписання наказу про застосування санкцій

 

Ми провели невелике опитування серед підприємців і попросили їх оцінити збитки від санкцій ЗЕД. До отриманих результатів слід ставитися обережно, оскільки із 30 підприємців, які відповіли на опитування, лише 7 мали досвід застосування до них санкцій. Однак, їхній досвід дає можливість припустити, що загальні збитки від санкцій (разом із недоотриманим прибутком, штрафами від партнерів та ін.) приблизно дорівнюють сумі порушення. Отже, навіть якщо взяти медіанну суму порушення (81 тис. дол.), збитки від застосування санкцій впродовж 2016 року для підприємств склали 0,081 * 929 = 75,2 млн дол. Якщо ж узяти середню суму порушення (1,7 млн дол.), оцінені обсяги збитків будуть набагато вищими (приблизно 1,6 млрд дол.).

 

Чи є такі витрати виправданими?

Станом на 31 липня 2017 року, санкції у зв'язку з усуненням порушень було скасовано лише для 12% підприємств, до яких було застосовано санкції протягом 2016 року, а сума усунених порушень склала 5% загальної суми заборгованості. Звісно, ми не можемо стверджувати, що всі порушення було усунено внаслідок застосування санкцій. Також, оскільки ми розглядаємо лише піврічний період після останнього випадку застосування санкцій, можливо, порушення будуть усунені пізніше (так, деякі накази, видані впродовж 2016 року, скасовували санкції, застосовані у середині 2000-х, і навіть у 1999 році).

Однак, навіть наявні дані дозволяють стверджувати, що суспільні витрати та втрати від застосування та подальшого перегляду санкцій за порушення у сфері ЗЕД набагато вищі від їхньої можливої користі:

-          На розгляд справ про санкції лише МЕРТ витрачає більше 2000 годин на рік (або більше 10 млн грн). Навряд чи органи-ініціатори санкцій витрачають менше;

-          Точно оцінити прямі збитки від застосування санкцій для підприємств неможливо. Оцінки знаходяться в діапазоні від кількох десятків мільйонів до більш ніж 1,5 млрд доларів США (в еквіваленті);

-          Непрямі збитки від застосування санкцій несуть усі суб'єкти ЗЕД, оскільки іноземні контрагенти закладають ризик застосування санкцій у ціну та/або умови контрактів; також зростають витрати виходу на ринок для підприємств, які хотіли б розпочати зовнішньоекономічну діяльність;

-          Ефективність спеціальнихсанкцій як інструменту забезпечення законності у сфері ЗЕД є доволі сумнівною. Так, за розглянутий період (01.01.2016-31.07.2017) санкції у зв'язку з усуненням порушень було скасовано лише для 12% суб'єктів ЗЕД, до яких застосували санкції впродовж 2016 року (при цьому, ми не знаємо, у якій частці цих випадків усунення порушень було наслідком застосування санкцій);

-          санкції є додатковим покаранням для суб’єктів ЗЕД. Законодавство, за порушення якого застосовуються[7] санкції, вже передбачає покарання за ці порушення (переважно пеню та штрафи, тобто заходи, які шкодять діяльності суб'єктів господарювання не так сильно, як режим індивідуального ліцензування чи тимчасове зупинення ЗЕД).

Застосування чинних санкцій за порушення у сфері ЗЕД не довело своєї ефективності. Натомість, воно марнує значні ресурси як підприємств, так і держави та погіршує бізнес-клімат, оскільки підприємства, остерігаючись “потрапити під санкції”, можуть знижувати обсяги або взагалі відмовлятися від здійснення ЗЕД. До того ж, непрозорі механізми ініціювання та прийняття рішень, пов’язаних із санкціями, є значним джерелом корупції. Отже, чинна  система спеціальних санкцій  гальмує відновлення економічного зростання, нищить довіру бізнесу до влади, погіршує імідж України в очах закордонних партнерів і, разом із тим, не виконує жодної корисної функції.

Відтак, ми пропонуємо позбутися неефективних та непрозорих видів санкцій за порушення у сфері ЗЕД, тобто скасувати ст. 37 Закону про ЗЕД[8]. Натомість можна впровадити інші, більш прозорі, механізми відповідальності суб’єктів ЗЕД за порушення у цій сфері (зокрема, варто розглянути можливість повернення кримінальної відповідальності за  контрабанду).



[1]Штрафи на практиці не застосовуються - див. консультативну роботу програми USAID ЛЕВ "Огляд санкцій, що застосовуються до суб'єктів господарської діяльності у зв'язку з веденням зовнішньоекономічної діяльності"

[2]Суб’єкт має отримувати ліцензію в МЕРТ на кожну зовнішньоекономічну операцію. Вартість ліцензії – 0,2% суми операції та видається вона протягом 15 днів.

[3]Див. Документ Програми USAIDЛЕВ "Існуючі бар'єри у сфері зовнішньоекономічної діяльності та деякі пропозиції щодо їх усунення", 2017.

[4]80% підприємств, для яких було тимчасово призупинено ЗЕД, було пізніше переведено на індивідуальне ліцензування зовнішньоекономічної діяльності.

[5]Ініціатором санкцій в усіх цих випадках виступала СБУ.

[6]Застосування санкцій до трьох підприємств ініційоване іншими органами (поліція та прокуратура)

[7]Закон про порядок розрахунків в іноземній валюті, Митний кодекс, Податковий кодекс та ін.

[8]Зазначимо, що норма про виключення ст. 37 із Закону про зовнішньоекономічну діяльність міститься у законопроекті  «Про валюту», нещодавно опублікованому НБУ для обговорення

Розділи за темами

Читайте також